Хочу назвать несколько цифр, свидетельствующих о динамике сменности данных Реестра.
За год функционирования Реестра получили право голоса более 1 млн 620 тыс. избирателей, утратили право голоса более 836 тыс. человек, изменили регион места жительства 275 тыс. избирателей, уничтожено кратных включений более 930 тыс.
Центральной избирательной комиссией принято свыше 100 постановлений по изменению избирательных адресов, касающихся более 1 млн избирателей, обработано более 74 тыс. поручений отделов ведения по изменению избирательных адресов.
Количество субъектов, ежеквартально подающих сведения периодического обновления, достигает 12 800. Всего отделами ведения обработано более 860 тыс. сведений, содержащих более 1 млн записей по актуализации данных Реестра.
Несмотря на то, что автоматизированная информационно-телекоммуникационная система «Государственный реестр избирателей» (далее - АИТС Реестра) была введена в постоянную (промышленную) эксплуатацию 29 сентября 2009 года и функционирует чуть более года, с ее помощью было обеспечено изготовление предварительных и уточненных списков избирателей для выборов Президента Украины, уточненных списков избирателей для повторного голосования выборов Президента Украины, предварительных и уточненных списков избирателей для очередных выборов депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым, местных советов и сельских, поселковых, городских голов.
Следует также отметить, что работа по изготовлению списков избирателей для отдельных избирательных участков продолжается и сейчас. Уже после проведения очередных местных выборов отделами ведения изготовлено 894 списка для избирательных участков, на которых проводилось повторное голосование, готовятся к изготовлению еще более 1000 списков избирателей для проведения повторных местных выборов, которые состоятся в ближайшее время.
АИТС Реестра показала свою работоспособность во всех предусмотренных режимах работы, а база данных Реестра - высокую достоверность и полноту данных.
Оценка качества данных Реестра и списков избирателей
Государственный реестр избирателей не раз был объектом безосновательных обвинений. Только ленивый не давал оценку качества Реестра, не имея при этом ни малейшего представления, как функционирует механизм актуализации данных Реестра. Не раз приходилось слышать такие субъективно-эмоциональные оценки, как: «плохое состояние списка избирателей», «Реестр непутевый, катастрофический, чрезвычайно низкого качества», «неточность списков в этот раз стала самой большой проблемой на выборах», «имели место массовые невключения в списки» и т.д. Все зависело только от таланта «глашатая», который не задумывался над тем, может ли быть список избирателей без изменений, если он формируется за 9 дней до выборов, а ряд статей избирательных законов прямо предусматривают внесение изменений в
список избирателей даже в день голосования. Некоторые «ораторы» в очень популярных телевизионных шоу на основании одного известного им случая делали вывод о состоянии более 36 млн записей в Реестре.
С целью получения объективной оценки состояния ка¬чества данных в АИТС Реестра создана подсистема оцен¬ки качества списков избирателей, которая фиксирует информацию, полученную отделами ведения Реестра от избирательных комиссий по результатам обработки ко¬пий списков избирателей после дня голосования. В част¬ности, в указанной подсистеме фиксируется количество изменений в списке избирателей после его изготовления и передачи соответствующим участковым комиссиям, а именно: количество записей об избирателях, в которые были внесены технические поправки, количество записей об избирателях, которые дополнительно были включены в списки, количество записей об избирателях, которые были исключены из списков. Информация фиксируется по каждому избирательному участку.
Анализ полученной информации показал, что списки избирателей, изготовленные для повторного голосования выборов Президента Украины, в целом содержали более 786 тыс. изменений, что составило 2,2% от общего числа избирателей, включенных в списки избирателей. С учетом явки избирателей (70,7%) имеем 3,1%. Списки избирателей, изготовленные для проведения очередных выборов депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым, местных советов и сельских, поселковых, городских голов, содержали более 145 тыс. изменений, что составило 0,4% от общего числа избирателей, включенных в списки избирателей, а с учетом их явки (49,7%) дало 0,8%. Таким образом, можно утверждать, что на очередных местных выборах качество списков избирателей было лучше тех списков избирателей, которые использовались при проведении повторного го¬лосования на выборах Президента Украины.
Интересным будет сравнение качества Государственного реестра избирателей Украины с реестрами других стран.
Например, во время выступления на международной конференции, посвященной новым технологиям в формировании и использовании списков избирателей, которая проходила в Республике Молдова в апреле 2010 года, членом Центральной избирательной комиссии Российской Федерации Ниной Кулясовой была озвучена цифра о количестве избирателей, включенных в день голосования. Она составляет 0,4%. Для сравнения, этот показатель в списках избирателей, которые использовались на наших очередных местных выборах 31 октября 2010 года, составляет 0,07%, что меньше российского показателя почти в шесть раз.
На том же мероприятии директор управления информатики постоянного избирательного органа Румынии Габриэл Саук в своей информации о ходе проведения последних выборов в Европарламент проинформировал, что количество избирателей, принявших участие в голосовании, составило около 5 млн граждан Румынии, из них более 500 тыс. (10%) проголосовали по дополнительным спискам в день голосования.
Еще один пример. В Великобритании действует система регистрации избирателей, отличающаяся от украинской, при которой в установленный законом срок избиратели должны зарегистрироваться самостоятельно. Ежегодно список избирателей обновляется по состоянию на 16 февраля каждого года и является действительным для любых выборов до 15 февраля следующего года. По оценкам избирательной комиссии Великобритании, в связи с попранием правил регистрации до 3,5 млн британцев (около 8% от числа избирателей) не смогли принять участие в последних парламентских выборах.
Еще одним объективным показателем качества Реестра является количество судебных обжалований действий или бездеятельности органов Реестра во время подготовки и проведения выборов депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым, местных советов и сельских, поселковых, городских голов. Всего Центральной избирательной комиссией зафиксировано 9 таких судебных исков. Во всех случаях было отказано в их удовлетворении.
Завершая тему о качестве Государственного реестра избирателей, хочу отметить, что, несмотря на короткий срок функционирования, Реестр избирателей в Украине внедряется намного быстрее и качественнее, чем в других странах, обладает достоверной базой данных граждан Украины, имеющих право голоса. Центральная избирательная комиссия как распорядитель Реестра и в дальнейшем будет уделять большое внимание его функционированию.
Выявление кратных включений избирателей
За время функционирования АИТС Реестра было выявлено почти миллион (955 810) возможных кратных включений избирателей. По результатам проведенных отделами ведения Реестра проверок фактически было изъято 930 598 записей кратных включений избирателей. Другие записи находятся в состоянии проведения проверки.
Выявление возможных кратных включений избирателей работает в автоматическом фоновом режиме, инициируется при изменении персональных данных в записи об избирателях в базе данных Реестра и внесении записи (включении в Реестр). Алгоритмы поиска возможных кратных включений избирателей основаны на сравнении по разным алгоритмам персональных данных (атрибутов) избирателей, к которым относятся:
1. Фамилия (Ф).
2. Имя (И).
3. Отчество (О).
4. Дата рождения (ДР).
5. Место рождения (МР).
6. Дом избирательного адреса (ДОМ).
7. Квартира избирательного адреса (КВ).
Выполняется 19 проверок (совпадение по атрибутам или сходство атрибутов).
Кроме того, выполняется внесение пар возможных кратных включений избирателей, выявленных путем визуального контроля.
По результатам проведения очередных местных выборов в Центральную избирательную комиссию не поступило ни одной жалобы, что является результатом упорной постоянной «борьбы» с кратными включениями избирателей.
Внесение изменений в Закон Украины «О Государственном реестре избирателей»
Внедрение в жизнь Закона Украины «О Государственном реестре избирателей» затронуло некоторые проблемные вопросы, требовавшие законодательного урегулирования.
В новой редакции Закона Украины «О Государственном реестре избирателей», которая была принята 21 сентября 2010 года, нашли свое отражение такие основные направления совершенствования:
- четкое определение избирательного адреса избирателей, порядка его изменения и применения при со¬ставлении списков избирателей;
- упрощение порядка ежегодного уточнения персональных данных Реестра;
- усовершенствование порядка периодического обновления сведений Реестра;
- модернизация процедур и механизмов возобновляемости данных Реестра;
- порядок осуществления публичного контроля;
- обеспечение подготовки и изготовления списков избирателей при проведении выборов или референдумов.
Практика использования Государственного реестра избирателей при проведении выборов Президента Украины и выборов депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым, местных советов и сельских, поселковых, городских голов показала необходимость дальнейшего совершенствования законодательства с целью оптимизации технологического функционирования Реестра.
1. Механизмы образования избирательных округов и участков должны быть одинаковыми для проведения выборов и референдумов всех типов и изложены в отдельном законе. Нумерация избирательных округов и участков также должна быть единой для всех выборов и референдумов. Необходимо обеспечить принятие Закона Украины «О территориальной организации избирателей», в котором урегулировать территориальную организацию выборов и референдумов в Украине, как упорядоченную совокупность специальных территориальных единиц (избирательных округов и избирательных участков), а также порядок создания, ликвидации и изменения избирательных участков и территориальных избирательных округов, составляющих систему территориальной организации выборов и референдумов. Целесообразно создать постоянно действующий реестр избирательных округов и участков, распорядителем которого должна быть Центральная избирательная комиссия. Ведение такого реестра целесообразно поручить органам ведения и Службе распорядителя Государственного реестра избирателей.
2. Порядок составления и уточнения списков избирателей должен быть изложен лишь в профильном Законе Украины «О Государственном реестре избирателей», поскольку процедура формирования списков избирателей на всех без исключения выборах и референдумах одинакова.
3. Необходимо до следующих парламентских выборов кардинально изменить технологию учета избирателей, проживающих или находящихся за границей. Решением Конституционного Суда Украины от 19 октября 2009 года № 26 норма части шестой статьи 2 Закона Украины «О Государственном реестре избирателей», касающейся определения пребывания на консульском учете граждан Украины, как условия реализации права участия в выборах Президента Украины, признаны не соответствующими Конституции Украины. Возможность проголосовать в заграничном избирательном округе была предоставлена всем гражданам Украины, которые во время выборов Президента Украины находились за пределами Украины, независимо от того, со¬стоят указанные избиратели на консульском учете или нет. Таким образом, порядок и основания для выполнения действий по ведению Реестра, установленные Законом Украины «О Государственном реестре избирателей», не соответствуют требованиям, содержащимся в Законе Украины «О выборах Президента Украины» и в Законе Украины «О выборах народных депутатов Украины». Наполнение данных Государственного реестра избирателей осуществляется на основании сведений консульского учета граждан Украины (процедуры добровольной и платной). Данные консульского учета не могут точно отражать фактическое число избирателей за границей ввиду малоконтролируемой миграции граждан. При проведении повторного голосования на выборах Президента Украины 7 февраля 2010 года в заграничном избирательном округе в списки избирателей было включено 440 738 избирателей. Получили избирательные бюллетени только 45 200 избирателей (10,2% от включенных в списки избирателей). Подавляющее большинство избирателей, получивших избирательные бюллетени (25 322), не состоят на консульском учете, но были включены в списки избирателей на основании личных заявлений. Таким образом, можно утверждать, что лишь 5% избирателей, принявших участие в голо¬совании, состоят на консульском учете. Принимая во внимание опыт в организации подготовки и проведения выборов за границей, а также опыт зарубежных стран в этой сфере, предлагается рассмотреть вопрос об изме¬нении подходов к процедуре ведения Государственного реестра избирателей касательно избирателей, проживающих или находящихся за границей, и предусмотреть возможность формирования списков избирателей не на основании данных консульского учета, а на основании собственных заявлений избирателей, находящихся за границей. Это должно значительно повысить эффективность использования государственных средств, в том числе для изготовления и рассылки значительных объемов избирательной документации и материалов.
4. Необходимо более четко определиться с использованием данных относительно избирателей, постоянно не способных передвигаться самостоятельно. Сегодня единственной достоверной базой данных по учету таких избирателей в Украине является Государственный реестр избирателей, но, увы, в избирательных законах отсутствуют четкие и понятные правила использования этой информации при подготовке и проведении выборов. На очередных местных выборах данные относительно избирателей, постоянно не способных передвигаться самостоятельно, совсем не использовались.
Основные пути улучшения состояния Реестра, списков избирателей:
1. Технологические:
- ускорение поступления сведений периодического обновления (обеспечение ежемесячного периодического обновления);
- налаживание сотрудничества с органами Госкомстата (получение статистических данных о миграции, населения, умерших и т.д.) и сравнения статистических данных по количеству изменений в Реестре.
2. Организационные:
- создание аналитического отдела распорядителя Реестра;
- оптимизация структуры органов ведения и администрирования Реестра.
3. Закрепление избирательных инфраструктур:
- автоматизация ведения постоянных избирательных участков.
В завершение хочу сказать, что Государственный реестр избирателей в Украине состоялся.
Автоматизированная информационно-телекоммуникационная система «Государственный реестр избирателей» является одной из крупнейших и достоверных баз данных по учету граждан Украины.